1. El mercado también lee los pliegos

Cuando trabajaba en el sector privado asesorando a empresas en contratación pública, una licitación se valoraba en pocos minutos; se abrían los documentos y, antes de entrar en el detalle del precio, se formulaba una pregunta esencial: ¿nos encontramos ante un comprador público serio o se trata solo de un expediente para salir del paso?

En mi experiencia como asesor privado de licitadores en contratación pública local, he visto demasiadas veces el segundo escenario, donde los pliegos son poco visuales, desordenados, genéricos, contienen frases vacías, obligaciones mal definidas y plantillas de pliegos antiguas que arrastran referencias incoherentes o incluso normativa derogada, resultado de contrataciones para salir del paso. Y no se equivoquen: el problema no es estético, las empresas no buscan pliegos “bonitos”, es simplemente competitivo, porque hay que tener en cuenta que, ante un pliego mal trabajado, muchas o todas las empresas solventes o serias deciden no concurrir en esa licitación.

Cabe recordar que la concurrencia es un indicador de la calidad del sistema de contratación pública, permitiendo observar el grado de competencia que existe en cada una de las licitaciones y, lo más importante, nos permite detectar los sectores con menor participación de las empresas. Así lo formula expresamente la Dirección General de Contratación Pública de la Generalitat de Catalunya en su informe de concurrencia del año 2025, donde podemos observar que en dicho ejercicio se registraron 17.763 adjudicaciones, 85.880 ofertas y una concurrencia media de 4,83 ofertas por adjudicación, con 943 licitaciones desiertas. Muchos pensaréis que las licitaciones desiertas no llegan al 10 % del número de adjudicaciones, pero, aunque cabe mencionar que estas cifras son útiles, deben interpretarse con cuidado.

Hemos de tener en cuenta que no toda caída de la concurrencia implica desconocimiento de la licitación, ni todo expediente con baja participación responde a un precio insuficiente, ya que la propia actividad de supervisión de la Generalitat apunta que, aunque no se disponga de datos directos suficientes sobre el efecto de la complejidad y duración de los procedimientos, sí puede inferirse que el esfuerzo de gestión que comporta participar en una licitación puede desincentivar a potenciales licitadoras, constatando que el número de suscripciones por licitación es significativo incluso en contratos con una única oferta y que el porcentaje de licitaciones desiertas es reducido. Y esto es muy importante porque destroza una de las principales creencias, que es la falta de publicidad de las licitaciones, porque queda demostrado que las empresas conocen muchas licitaciones y lo manifiestamente importante es que, aun conociéndolas, no siempre deciden presentarse; y ahí está una de las claves: “el mercado no solo mira el precio”, porque esta información es fácilmente observable en el anuncio, sino que también mira el pliego, y ahí existe uno de los grandes problemas de la contratación pública actual, porque cuando el pliego transmite improvisación, inseguridad, sobrerregulación o incapacidad real de seguimiento, provocando que el resultado de la decisión de las empresas sea no concurrir presentando su candidatura mediante su oferta.

2. El “PLIEGO CUTRE”, cuando simplificar significa no definir nada

El segundo de los problemas manifiestos se basa en que a menudo se confunde un pliego corto con un pliego simple. Pero debemos tener claro que un pliego simple no es un pliego vago, porque un buen pliego puede ser simple o corto, siempre que sea claro, sintético y proporcionado, pero debe tenerse en cuenta que debe responder a las preguntas esenciales: qué se contrata, en qué condiciones, con qué límites, con qué obligaciones, con qué riesgos y con qué sistema de control.

El problema del “pliego cutre” es que, de tan simplificado, deja de regular, no define correctamente el alcance de la prestación, no delimita el riesgo contractual, no fija unidades de medida, no concreta frecuencias, no establece indicadores mínimos, no explicita qué se incluye y qué se excluye; y cuando eso ocurre, el licitador solvente o serio, que no tiene por qué ser una gran empresa, sino aquel que nos asegura una correcta ejecución del contrato, aquel que conoce el sector y sus especificidades, percibe una amenaza muy concreta basada en que, si decide presentarse mediante oferta, asume uno o varios riesgos indefinidos y, lo más importante de todo, si después en la fase de ejecución existen conflictos, el pliego no le protegerá porque no dice nada; y recordemos que la Administración dispone de la prerrogativa interpretativa de conformidad con el artículo 261 de la LCSP, generando este tipo de pliegos tres efectos inmediatos.

El primero es la incertidumbre presupuestaria, teniendo en cuenta que si la empresa no sabe qué producto exacto quiere comprar la Administración, o las exigencias reales de esta durante la fase de ejecución, el presupuesto deja de ser un ejercicio técnico para convertirse en una verdadera apuesta y la empresa solvente o seria, que recordemos que es aquella que trabaja con márgenes reales, costes calculados y planificación operativa, tiende a retirar su interés. 

Y lo más importante es que quien permanece es, con frecuencia, los “piratas” o las “empresas kamikaze”, que son los que están dispuestos a improvisar, a asumir riesgos sin medirlos, los que creen que para salir de sus problemas financieros y tapar agujeros ya les sirve el contrato o los “amigos” que confían o simplemente tienen claro que podrán renegociar durante la ejecución, por pactos previos con la Administración.

El segundo es el conflicto programado, basado en que los pliegos genéricos no eliminan los problemas, sino que se limitan a desplazarlos al momento de la ejecución. En ese momento, cuando hay incidencias, aparece la discusión, siendo el momento en que se debe interpretar qué debía entregarse, cuando la Administración exige un plus que no estaba escrito o cuando el contratista sostiene que determinada obligación no formaba parte de su oferta, y recordad, que es, en ese punto, que el contrato deja de ser una herramienta que “debería regular“ la ejecución y se convierte en una fuente permanente de fricción y causa de problemas, debido precisamente a que esa herramienta no regula nada o nada de forma efectiva.

El tercero es la desconfianza reputacional y, en mi opinión, la más importante, porque para el mercado, un pliego mal o insuficientemente trabajado es un indicador que sugiere de forma clara que la gestión posterior será igual de imprecisa, que los criterios de adjudicación se aplicarán de forma inconsistente, que el seguimiento será errático o nulo y que las incidencias se resolverán con criterios improvisados, siempre favoreciendo a la Administración. Y tengamos en cuenta que precisamente estas razones son las que no atraen precisamente la competencia, sino que la desincentivan y la eliminan de raíz.

Recordemos ahora los datos sobre licitaciones desiertas, que confirman que el problema puede tener origen en la calidad técnica del expediente, atendiendo de nuevo al informe de concurrencia de 2025 de la Generalitat donde se señala que, aunque la mayoría de licitaciones desiertas obedecen a la falta de ofertas, en ocasiones pueden declararse desiertas pese a existir ofertas presentadas, por errores técnicos en la descripción de materiales o en los pliegos de prescripciones técnicas que imposibilitan la valoración. 

“Cuando una entidad local ‘simplifica' mediante un pliego que no define, no está agilizando la contratación, está enviando una señal de baja madurez de compra pública.”

3. El “PLIEGO BÍBLICO” y la falsa sensación de control

En el extremo contrario a lo descrito en el punto anterior, aparece el pliego bíblico, aquel pliego largo, repetitivo, lleno de cláusulas “por si acaso”, duplicidades o incoherencias entre el PCAP y el PPT, transcripciones normativas, obligaciones genéricas y un tono casi punitivo. 

Un tipo de pliego que nace de la inseguridad, del miedo al recurso, al control interno, miedo a dejarse algo, pero que, sin darse cuenta, genera una ilusión peligrosa, basada en la idea de que más regulación equivale a más seguridad jurídica, y eso es un error muy importante. Y desde el punto de vista del mercado, estos pliegos también expulsan empresas y eliminan la concurrencia, especialmente entre pymes.

Los motivos de este resultado se basan en que preparar una oferta se encarece, el riesgo de error formal aumenta y la sensación de que “aquí buscarán con lupa cada defecto” desmotiva y, de conformidad con la CNMC, que ha identificado, precisamente, que las pymes afrontan barreras específicas para participar en la contratación pública, relacionadas con asimetrías informativas, complejidad normativa, dispersión territorial, posible inclusión en los pliegos de requisitos innecesarios o desproporcionados, cargas administrativas y financieras elevadas y rigideces contractuales que incrementan la incertidumbre y erosionan sus márgenes. Pese a todo lo expuesto anteriormente, cabe mencionar que el pliego bíblico no afecta igual a todos los operadores. 

Para una gran empresa, un documento largo, disperso y documentalmente exigente puede ser una molestia asumible, pero para una pyme, puede ser directamente una barrera de entrada, y esto no es precisamente una cuestión menor, teniendo en cuenta que las pymes representan más del 99,8% del tejido empresarial español, generando el 65% del empleo empresarial y el 55% del valor añadido privado, por lo que su participación en las compras públicas impulsa, en aquellas licitaciones donde deciden concurrir, la competencia, mejoran precios, calidad y al mismo tiempo, contribuyen a que dispongamos de mejores servicios públicos. Pero el problema de este tipo de pliegos bíblicos no es solo de competencia, es también de eficiencia institucional.

El control contractual, en la práctica, siempre recae en la Administración: conformidades, penalidades, certificaciones, recepciones, incidencias, resoluciones. Y aquí es donde el pliego bíblico hace fallida, porque parece que nos olvidamos de que no existe capacidad real para aplicar todas las microcláusulas que se han volcado en los pliegos.

Recordemos que muchas entidades locales cuentan con responsables de contrato sin tiempo suficiente, sin especialización específica en seguimiento y con una carga transversal que lo devora todo, provocando un resultado más que previsible: el pliego dice mucho, pero se aplica poco. Y cuando se aplica poco, se convierte en un instrumento selectivo, irregular, que solo se activa cuando existe un problema grave; además, la sobrerregulación tiene un efecto sutil porque diluye lo esencial, porque cuando todo es importante, al final nada lo es, y eso lo digo basado en penalidades que no se imponen nunca, obligaciones de informes que nadie revisa, requisitos documentales que solo se exigen si hay conflicto y controles imposibles de sostener. No protegen a la Administración, sino que la desgastan.

Debemos tener muy claro que un pliego no debe demostrar que ha pensado en todo, ni siquiera que lo prevé todo, debe demostrar que tiene una buena previsión de lo más importante y que aquello que prevé es verificable y ejecutable, porque el control de papel no sustituye ni mucho menos al control real, sino que en la mayoría de las ocasiones solo lo tapa.

4. La fase preparatoria de los pliegos como origen del problema

El problema de los pliegos no puede analizarse como una cuestión meramente formal, la fase preparatoria es el lugar donde se decide realmente la competencia futura del contrato: el objeto, el presupuesto, la solvencia, los criterios de adjudicación, las prescripciones técnicas y el sistema de control.

Precisamente la OIRESCON, en su Mapa de Riesgos de la Contratación Pública 2024, sitúa la fase de preparación como una de las fases críticas del ciclo contractual y distingue riesgos relacionados con la programación de la actividad contractual, la publicidad y transparencia, el diseño del procedimiento, la determinación del objeto, la justificación del procedimiento de adjudicación y las consultas preliminares de mercado. 

El mismo mapa identifica, además, riesgos transversales como la falta de profesionalización o capacitación de los actores que intervienen en la contratación pública, la inseguridad jurídica, la contratación menor, la escasa transparencia e información dirigida a pymes y los encargos a medios propios. Esto es importante porque ayuda a desplazar el foco, atendiendo a la realidad manifiesta que la baja concurrencia no nace cuando se abre el plazo de presentación de ofertas, no nos equivoquemos, sino que nace mucho antes, empezando cuando la Administración decide qué quiere comprar y posteriormente cuando decide cómo definirlo, qué presupuesto ofrecerá, qué exigencias y de qué capacidad real de control dispone.

Recordemos algo muy claro, un pliego deficiente es una barrera de entrada, pudiendo serlo por defecto, cuando no se define nada y se traslada el “riesgo indefinido” al licitador, y puede serlo por exceso, cuando acumula requisitos, informes, memorias, declaraciones, criterios subjetivos y obligaciones inverificables que hacen que participar deje de ser racional, y puede serlo por mala técnica, cuando el objeto, la solvencia, las prescripciones o los criterios de valoración se configuran sin una justificación proporcional y verificable.

5. Copiar la ley no es aplicar la ley, no sirve de nada

Una de las causas del pliego bíblico es precisamente, la reiteración sistemática de la norma, he visto muchos expedientes, donde el PCAP se convierte en una recopilación extensa de artículos legales transcritos, de la LCSP, de cláusulas estándar, advertencias genéricas y fórmulas heredadas de plantillas antiguas, y esta práctica transmite una sensación aparente de seguridad, pero no siempre mejora el expediente.

La normativa ya se aplica por su propia fuerza, el pliego no gana calidad por reproducir artículos completos de la LCSP, sino por explicar cómo se aplican al contrato concreto, porque tengamos algo claro, las empresas licitadoras conocen la ley de contratos y si no la tienen al abasto de su mano consultando el BOE.

En muchas ocasiones, basta con citar el precepto aplicable y reproducir solo el fragmento imprescindible, sobre todo, cuando sea necesario evitar una ambigüedad, porque lo contrario genera ruido, aumenta el volumen del pliego y multiplica el riesgo de incoherencias cuando se arrastran modelos desactualizados o se repite mil veces lo mismo. Recordemos que el pliego, no debe demostrar que conoce la ley transcribiéndola, debe demostrar que sabe aplicarla decidiendo bien y para cumplirlo se exige separar correctamente el contenido del PCAP y del PPT, porque cuando se mezclan ambos planos, el expediente pierde claridad y aparecen contradicciones.

Recordemos que el PCAP debe ordenar el régimen jurídico y administrativo del contrato: solvencia, criterios de adjudicación, garantías, documentación, ejecución, penalidades, modificación, cesión, subcontratación y resolución. 

El PPT debe definir técnicamente la prestación: calidades, condiciones de ejecución, funcionalidades, medios materiales, niveles de servicio, evidencias, controles y estándares técnicos. 

6. Ni “blanco y en botella” ni indefinición en las prescripciones técnicas

La claridad del pliego no es solo formal, también es técnica y competitiva, porque un error habitual en las prescripciones técnicas es cerrar el mercado de forma innecesaria mediante referencias excesivamente concretas a estándares, productos, procedimientos, marcas, materiales o soluciones técnicas.

El problema no es exigir calidad técnica, no nos equivoquemos, sino que el problema es confundir calidad con hiperdescripción, porque cuando el PPT, se describe todo tanto y de manera tan fina, que únicamente falta poner el nombre del fabricante, el pliego deja de definir una necesidad pública y empieza a dibujar un mercado cerrado.

En ese sentido, la doctrina reciente, apunta en esta dirección, defendiendo que frente a pliegos que describen la solución de manera exhaustiva y ajustada a una tipología concreta de producto, la alternativa no es pedir menos, sino pedir mejor: definir necesidades, rendimientos, resultados esperados y parámetros verificables.

El pliego funcional no renuncia a la precisión, renuncia a cerrar artificialmente el mercado y por ese motivo, la referencia a la expresión “o equivalente” no debe verse como una fórmula ritual, siendo un recordatorio de fondo de que las prescripciones técnicas deben definir la necesidad pública sin restringir indebidamente la competencia, recordando que el pliego simple no es el pliego pobre, es el pliego no restringe, sino que abre mercado con precisión.

7. Simplificar bien no es recortar, es reducir incertidumbre

Entre el pliego cutre y el pliego bíblico, existe un espacio mucho más útil, que es el pliego simple, visual y personalizado, sin ser un pliego pobre, sino un pliego preciso, sin eliminar el rigor jurídico, porque no reduce el control, sino que lo limita para poderlo hacer posible con los medios que se disponen, pero para entender esta idea, conviene separar dos mínimos, que a menudo se confunden:

1. Mínimo jurídico: Aquello que, si falla, compromete el procedimiento o deja el contrato indefendible y es aquí donde entran el objeto y el alcance del contrato, el presupuesto base de licitación, los criterios de adjudicación, la solvencia, las condiciones esenciales de ejecución, la adscripción de medios, el régimen de modificación, la subcontratación, la cesión y las consecuencias del incumplimiento.
2. Mínimo operativo: Aquello que permite gestionar el contrato sin heroísmos, basado en definir: quién válida qué, qué evidencias se generan, cómo se registra una incidencia, cómo se acepta una prestación, cómo se factura, cómo se mide un nivel de servicio, cómo se activa una penalidad y qué documentación debe presentar el contratista durante la ejecución.

• Y de ahí, podemos extraer la tesis que, sin el mínimo jurídico, el expediente es débil, sin el mínimo operativo, el contrato es ingobernable, atendiendo a la razón que una correcta simplificación, no está orientada al número de páginas, sino al efecto que producen estas páginas en la licitación, basada en menos interpretación y más verificación.

Debemos tener en cuenta que, para conseguir este tipo de pliego, cada cláusula debería superar una pregunta sencilla: ¿esto lo podré comprobar durante la ejecución? Si la respuesta es “NO”, probablemente no estemos ante una cláusula de control, sino ante una “decoración” jurídica “inútil y restrictiva”.

8. Menos páginas y más criterio

Siguiendo con lo expuesto en el punto anterior, debemos tener en cuenta que un pliego claro suele compartir tres características.

1. Estructura limpia y repetible, con apartados orientados a decisiones: qué se compra, cómo se mide, cómo se adjudica, cómo se controla y qué ocurre si se incumple.

• Uso de tablas cuando aportan claridad: presupuesto y unidades, criterios de adjudicación, fórmulas, documentación acreditativa, medios adscritos, penalidades, plazos y evidencias de ejecución. 
• La visualidad no es diseño decorativo, es una forma de control. 
• Lo que se entiende rápido, se verifica mejor.

2. Personalización real, el pliego debe reflejar el contrato concreto, la capacidad real de seguimiento del órgano de contratación, los circuitos internos disponibles, el mercado al que se dirige y la realidad territorial del servicio. 

• Las plantillas ayudan, pero un pliego no adaptado suele ser un pliego no ejecutable.

La CNMC recomienda precisamente reforzar las buenas prácticas en las fases de planificación, preparación y diseño de la licitación, depurando el diseño del procedimiento y los pliegos con orientación competitiva. 

Entre sus recomendaciones se incluyen la división en lotes, el uso de procedimientos abiertos y sistemas dinámicos de adquisición, el ajuste de los requisitos de solvencia, la evitación de condiciones discriminatorias, el uso de criterios objetivos y neutrales, la limitación de duraciones excesivas y la no restricción indebida de la subcontratación. 

“La simplificación no es una intuición estilística, es una exigencia competitiva.”

9. Cuando el pliego se convierte en conflicto

En las actuaciones de supervisión de la Generalitat de Catalunya correspondientes a 2025, se destaca que en 2024 el 35% de las resoluciones del TCCSP fueron estimadas total o parcialmente.

Entre los motivos se señalan errores o falta de justificación en actos de adjudicación, valoración de ofertas o puntuación, así como insuficiente motivación o desproporción de actos de exclusión, así mismo se recoge doctrina relevante, basada en que las cláusulas de los pliegos, especialmente los criterios de adjudicación, deben formularse de manera objetiva, proporcional y con justificación adecuada en el expediente, que los informes técnicos de valoración deben exteriorizar las razones de la puntuación y ser coherentes con los pliegos, y que las exclusiones deben fundarse en incumplimientos expresos, claros y palmarios de las prescripciones técnicas.

Los aspectos antes mencionados, conectan directamente con el debate sobre pliegos simples, porque un pliego simple no es un pliego laxo, es un pliego que formula criterios comprensibles, medibles y justificables, permite que el informe técnico explique por qué una oferta obtiene una puntuación y no otra, así como lo más importante, es un pliego que evita convertir la adjudicación en un campo de minas formal.

El exceso de formalismo también desincentiva, porque una empresa puede aceptar competir en precio, calidad, experiencia del equipo o mejoras objetivas, pero lo que difícilmente acepta es dedicar recursos a una oferta cuya valoración dependerá de criterios ambiguos, fórmulas incompletas, subcriterios no explicitados o interpretaciones posteriores del órgano de contratación, porque la seguridad jurídica no se consigue escribiendo más, se consigue decidiendo mejor y explicándolo de forma verificable.

10. Test para un pliego útil

Un órgano de contratación local no necesita redactar pliegos perfectos, porque la perfección ni siquiera existe, necesita redactar pliegos útiles y para ello, previamente a la publicación del anuncio, puede aplicar el siguiente sencillo y breve test:

1. ¿El objeto está definido de forma que una empresa externa pueda saber exactamente qué se le pedirá?
2. ¿El presupuesto responde a unidades, frecuencias, costes y riesgos identificables?
3. ¿La solvencia es proporcional al riesgo real del contrato o simplemente replica un modelo anterior?
4. ¿Los criterios de adjudicación comparan ofertas o encubren solvencia, experiencia genérica o preferencias no justificadas?
5. ¿Cada criterio tiene una forma clara de acreditación y una forma clara de valoración?
6. ¿Las prescripciones técnicas permiten soluciones equivalentes o cierran el mercado sin justificación?
7. ¿Las obligaciones de ejecución pueden ser comprobadas por el responsable del contrato?
8. ¿Las penalidades son pocas, claras, proporcionales y aplicables?
9. ¿El pliego diferencia correctamente el PCAP y el PPT?
10. ¿Una PYME puede entender el contrato y preparar la oferta sin asumir una carga de trabajo desproporcionada?

Y llegado este punto, y siempre pensando como si fuéramos nosotros el licitador, si la respuesta a cada una de estas preguntas es negativa, el problema no está en el mercado, sino que está en la compra.

11. Conclusión 

“Publicar más no basta, hay que preparar mejor” 

“La baja concurrencia no se resuelve solo publicando más licitaciones, se resuelve preparando mejores licitaciones.”

Dependiendo del tipo de pliego que utilicemos expulsaremos al mercado porque no define nada (“pliego cutre”), porque lo entierra todo bajo capas de texto inaplicable (“pliego bíblico”), generando un mismo efecto, reducir la confianza de las empresas, encareciendo la preparación de ofertas, incrementando el riesgo percibido y reduciendo o eliminando la concurrencia.

La buena contratación local no consiste en ponerlo todo en el pliego, sino en poner aquello que el mercado necesita para ofertar y aquello que la Administración podrá verificar durante la ejecución, por lo que, menos páginas no significa menos control, significa más criterio.

Un buen pliego se puede leer, justificar y ejecutar, motivos que hacen que el mercado entienda qué se compra, la Administración sepa cómo controlar y el responsable del contrato pueda aplicar los pliegos sin convertir la ejecución en una heroicidad.

En definitiva, el pliego no es solo un documento jurídico, es la primera conversación real entre la Administración y el mercado y si esa conversación transmite desorden, miedo, improvisación o exceso burocrático, muchas empresas no responderán, y no porque falten empresas, sino porque el riesgo no compensa, porque la concurrencia empieza mucho antes de abrir el sobre, empieza cuando el órgano de contratación decide comprar bien.