El Tribunal Supremo ha publicado dos sentencias en las que se abordan recursos de casación en los que se discuten la condición del control sobre la persona jurídica que se invoca como medio propio.
En la STS 1042/2026 de 5 de marzo de 2026, Sección 5ª, ponente Luis María Diez-Picazo Giménez, se resuelve recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de El Prat (de la provincia de Barcelona) y la Fundación S21 (invocada como medio propio) contra la STSJ de Cataluña que había considerado que el encargo a la fundación para la prestación de servicios sociales a domicilio no se correspondía con las condiciones de control del medio propio que exige la LCSP/2017. Al mismo tiempo, la STSJ de Cataluña había anulado la resolución del Tribunal Catalán de recursos contractuales que había desestimado la pretensión de anulación del encargo al medio propio.
La Asociación Estatal de Entidades de Servicios de Atención a Domicilio (ASADE) es la asociación que ha defendido la irregularidad de la figura del encargo a medio propio y que en el recurso de casación es parte recurrida.
La sentencia 1042/2026 declara que ya tiene como precedentes inmediatos anteriores:
“Debe tenerse en cuenta, además, que la cuestión de interés casacional que aquí ha de abordarse es similar a la que se planteó en los otros recursos de casación citados en el auto de admisión, todos los cuales han sido ya resueltos por esta Sala mediante las sentencias nº 1205/2024 (rec. nº 3044/2021), nº 1547/2025 ( rec. nº6508/2022) y nº 130/2026 ( rec. nº 3457/2023). De aquí que de lo razonado en dichas sentencias quepa ya extraer algunas consecuencias.”
Al respecto se recuerdan las consideraciones ya emanadas en estas sentencias anteriores:
“En segundo lugar, tanto la sentencia nº 1547/2025 como la sentencia nº 130/2026 han explicado nítidamente que, para apreciar que existe control conjunto análogo, lo que debe tenerse en cuenta es una sujeción "de carácter funcional y no formal". Más aún, esta fórmula, que procede de la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, es reconocida y utilizada por los recurrentes. Y ninguna de las partes pone en duda que ello implica, como es obvio, que no debe estarse tanto a la naturaleza jurídica del vínculo entre los poderes adjudicadores y la persona jurídica que aspira a ser medio propio, como a que ese vínculo comporte poderes efectivos de dirección y supervisión de aquellos sobre esta.
En tercer lugar, en línea con lo que se acaba de señalar, la existencia de control conjunto análogo no requiere ineludiblemente que cada uno de los poderes adjudicadores tenga participación en el capital o el patrimonio de la persona jurídica a caracterizar como medio propio. Los poderes efectivos de dirección y supervisión pueden ser de otra índole y ejercerse por otras vías. Tan es así que en el caso resuelto por la sentencia nº 1547/2025 se consideró que la ausencia de participación en el capital o en el patrimonio no excluía la existencia de control conjunto análogo, porque había otras vías de dirección y supervisión: cada entidad local asociada al medio propio tenía al menos un representante individual en la junta general de este, por no mencionar que en el medio propio no había ningún asociado que no fuera una Administración pública. Por el contrario, en el caso resuelto por la sentencia nº 130/2026 se consideró que la titularidad de una muy pequeña participación accionarial, no acompañada de otros medios de dirección y supervisión, no era suficiente para apreciar la existencia de control conjunto análogo. En suma, lo determinante es que se haya acreditado que el poder adjudicador de que se trate, conjuntamente con los demás, ostenta una capacidad de control efectiva; es decir, no puramente formal o nominal.”
Cada STS es una operación quirúrgica para diagnosticar en cada caso si existe una sujeción de carácter funcional del medio propio.
En el caso que nos ocupa, la STSJ de Cataluña ya tuvo que vérselas y sobre ese trabajo se apoya la STS con un entramado organizativo muy denso que tenemos que describir si se quiere entender la casuística concreta de este caso concreto. Así, el FJ 2º lo describe:
“1º. El Consorci de Salut i Social de Catalunya es un consorcio en el que están asociados más de sesenta ayuntamientos catalanes, así como algunos organismos de la Generalitat de Catalunya y varias fundaciones privadas. Tiene por finalidad la prestación de servicios sociales. El Ayuntamiento de Prat de Llobregat está asociado al consorcio.
2º. El mencionado consorcio constituyó una sociedad mercantil instrumental para el cumplimiento de sus fines, denominada Consorci de Salut de Catalunya S.A. El consorcio detenta el 51,24 % del capital de la sociedad anónima instrumental, mientras que el resto del capital está distribuido entre otros asociados del consorcio ,incluidos aquellos que son entidades privadas. Consta que el Ayuntamiento de Prat de Llobregat no tiene ninguna participación en el accionariado de la sociedad anónima instrumental.
3º. La citada sociedad anónima instrumental creó, a su vez, una fundación para la realización material de sus funciones, es decir, para la prestación de servicios sociales. Se trata de Fundació S21, cuyo patrimonio fue íntegramente dotado por la sociedad anónima instrumental. La fundación fue concebida por su fundadora como medio propio del consorcio.
4º. En lo relativo a los órganos de dirección y control, el Presidente del Consorci de Salut i Social de Catalunya lo es también de Consorci de Salut de Catalunya S.A. y de Fundació S21; es decir, una misma persona, designada por la asamblea del consorcio, preside también la sociedad anónima instrumental y la fundación que se calificade medio propio. No consta que el Ayuntamiento de Prat de Llobregat tenga ninguna representación individual en el consejo de administración de la sociedad anónima instrumental, ni en el patronato de la fundación.
5º. El consorcio creó un Comité de Control Conjunto de Medios Propios, precisamente con la finalidad de supervisar aquellas personas jurídicas que considera medios propios. No consta que el Ayuntamiento de Prat de Llobregat tenga ningún representante individual en dicho comité.”
La sentencia concluye, como hizo ya anteriormente el TSJ de Catalunya, que no se reúnen las condiciones operativas para poder afirmar que existe un control de el ayuntamiento de El Prat sobre la fundación S 21 análogo al que ejercería sobre un servicio propio y desestima los recursos de casación:
“OCTAVO.-Una vez hechas las anteriores consideraciones, es claro que la única vía que los recurrentes indican como idónea para que el Ayuntamiento de Prat de Llobregat -junto con las otras muchas entidades locales asociadas en el Consorci de Salut i Social de Catalunya- realice un control conjunto análogo sobre Fundació S21es la figura del Presidente, que -como se ha dicho varias veces- lo es también de Consorci de Salut de Catalunya S.A. y de la propia Fundació S21. La pregunta entonces es si esto es suficiente; máxime teniendo presente que el Ayuntamiento de Prat de Llobregat no tiene ningún representante individual en la citada sociedad anónima instrumental, ni tampoco en la fundación.
Pues bien, es cierto que el Presidente es elegido por los asociados al Consorci de Salut i Social de Catalunya, tanto entidades locales como fundaciones privadas, entre los que se cuenta el Ayuntamiento de Prat de Llobregat. Pero es asimismo claro que este es uno entre más de sesenta entidades locales, por lo que su peso en la designación del Presidente es incuestionablemente muy limitado, por no mencionar que su capacidad de influir en las decisiones estratégicas del entero entramado (consorcio, sociedad anónima instrumental, fundación) es también muy modesto. Se trata, por decirlo de manera gráfica, de un pequeño elemento junto a otros muchos que componen una macroestructura. Así las cosas, aun pasando por alto las pertinentes observaciones de la sentencia impugnada sobre el posible conflicto de intereses y sobre la dificultad de hacer coincidir en una misma persona al controlador y al controlado, esta Sala no puede razonablemente concluir que la sentencia impugnada errara al afirmar que -dadas esas circunstancias- no cabe entender que se cumplen los requisitos impuestos por el art. 32.4.a) de la LCSP para la existencia de un medio propio.
Debe añadirse a lo anterior que los recurrentes no han precisado cómo el Comité de Control Conjunto de Medios Propios, donde el Ayuntamiento de Prat de Llobregat tampoco tiene un representante individual, puede realmente dirigir y supervisar la actividad de la sociedad anónima instrumental y de la fundación. Su razonamiento se desarrolla en un plano genérico y formal, consistente en combatir la afirmación de la sentencia impugnada en el sentido de que dicho comité no puede sustituir a los órganos de gobierno de entidades privadas como son Consorci de Salut de Catalunya S.A. y Fundació S21. En ningún momento se argumenta sobre facultades concretas. Por tanto, que haya un comité -con o sin presencia del Ayuntamiento de Prat de Llobregat- no es por sí solo muestra de un real y efectivo control análogo conjunto.”
Como se dijo al principio del monitor, también se ha publicado la STS 1041/2026 de 11 de marzo también como ponente del Magistrado Luis María Diez-Picazo Giménez. En ella se confirma la condición de medio propio de SUMAR en la línea de lo que ya se refirió en este monitor de OBCP.
Puede accederse a los textos íntegros de la STS 1042/2926 aquí y a la 1041/2026 aquí.
